|
|
 |
|
Plaatselijk zelfbestuur Holger Jonasson Vorige hoofdstuk
Volgende hoofdstuk Na de onafhankelijkheid in 1975, heeft Mozambique het staatsbestuur gestructureerd volgens een centralistisch model. Het plaatselijke bestuur functioneerde volgens een zeer ingewikkeld systeem van ondergeschiktheid aan de landsregering. Sinds de gemeenteraadsverkiezingen in mei 1998 heeft Mozambique democratisch gekozen raadsleden en burgemeesters. Het lijkt een definitieve stap te zijn naar een lokaal bestuur dat een eigen beleid kan formuleren. De strijd is echter nog niet beslecht.
Beira is een politiek, cultureel en sociaal gecompliceerde stad. Als economisch knooppunt van centraal Mozambique heeft Beira veel mensen van verschillende etnische afkomst uit de omringende provincies aangetrokken. Het culturele en sociale leven in Beira wordt echter gedomineerd door twee plaatselijke etnische groepen, de Ndau en de Sena, die een verschillende herkomst en andere culturele tradities hebben. Er zijn vaak etnische spanningen in het dagelijks leven en bestuur in Beira. De Renamoleider, Afonso Dhlakama is een buiten Beira geboren Ndau. Men heeft altijd beweerd dat de Ndaus tot Renamo en de Senas tot Frelimo behoorden. Deze visie werd gelogenstraft tijdens de algemene verkiezingen in 1994, waarbij Renamo soms in door de Sena gedomineerde gebieden de meeste stemmen kreeg.
Ook economisch en sociaal gezien is Beira een gecompliceerde stad. Als snel groeiend transport-, handels- en industriecentrum in de koloniale tijd, raakte de stad na de onafhankelijkheid in verval. De ooit mondaine stad, die er destijds naar streefde een Europese bevolking van zo'n 100.000 mensen te gaan huisvesten, kreeg tijdens de burgeroorlog een grote toestroom van plattelandsbewoners. De kennis om de infrastructuur in stand te houden ontbrak.
Na de onafhankelijkheid richtte Frelimo het openbaar bestuur op bureaucratische wijze in, waarbij nauwe banden tussen de partij en het openbaar bestuur bleven bestaan. De centrale overheidsstructuur werd simpelweg op provinciaal en op lokaal niveau gekopieerd. Dit betekende dat ieder ministerie zijn provinciale en lokale vertegenwoordiging had. Het was een gecompliceerde en onwerkbare structuur. De nauwe band met de partij veroorzaakte dat leiders op politieke en niet op professionele basis werden benoemd. In het geval van de stad Beira kwamen daar nog de etnische aspecten en familierelaties bij, die het gebrek aan professionaliteit vergrootten.
Gedurende de afgelopen tien jaar is de decentralisatie door binnenlandse propaganda en door externe druk van donorlanden in het politieke middelpunt komen te staan. Vorig jaar heeft het parlement een serie wetten aangenomen, die de weg vrijmaken voor overdracht van verantwoordelijkheid, gezag en middelen aan de gemeentelijke overheid.
Tegelijkertijd bereidt de regering een hervorming voor van de centraal gestuurde lokale besturen. De hervorming is gericht op de overheveling van bevoegdheden van centrale naar lokale overheden en op een administratieve aanpassing ter vereenvoudiging van leiding en uitvoering van het plaatselijk bestuur. De instelling van gemeentebesturen zal vermoedelijk een geleidelijk proces zijn, enerzijds door het grote geografische spreidingsgebied en anderzijds vanwege de diverse verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen.
De gemeenten zullen worden bestuurd door twee gekozen en één aangesteld lichaam. De gemeenteraad en de burgemeester worden iedere vijf jaar bij algemene verkiezingen gekozen. De burgemeester draagt de wethouders voor, waarna de raad deze voordracht bekrachtigt. Tenminste 50% van de leden van het college van B&W dient uit de gemeenteraad afkomstig te zijn. Hiermee is het systeem van gemeentelijk bestuur een mengvorm van een presidentieel model (de gekozen burgemeester), een dualistisch model (wethouders van buiten de raad) en een monistisch model (raadsleden) dat overeenkomt met het presidentiële model van gedeelde macht tussen de wetgevende en uitvoerende macht.
De eerste drieëndertig gemeentebesturen zijn aangesteld sinds de lokale verkiezingen op 30 juni 1998. De verkiezingen waren niet erg succesvol. Slechts 14.6% van de 1.965.530 Mozambikaanse kiezers ging naar de stembus. De meerderheid van de politieke partijen boycotte de verkiezingen en de strijd werd daarmee hoofdzakelijk een interne Frelimo kwestie. De competitie kwam van enkele lokale, onafhankelijke groeperingen die er in een aantal gemeenten, waaronder Maputo en Beira, in slaagden zetels in de gemeenteraad te verwerven.
De nieuwe gemeentebesturen worden geacht - als een eerste stap - de verantwoordelijkheden op zich te nemen die ook de voormalige lokale uitvoerende raden hadden, met name de stadsplanning en -ontwikkeling, het ophalen en verwerken van afval, alsmede onderhoud en reiniging van straten en groenvoorzieningen.
Andere terreinen die in principe onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen, zoals basisgezondheidszorg en -onderwijs, worden verondersteld in een later stadium door de gemeentebesturen te worden overgenomen. Op het gebied van natuurbescherming ligt de situatie wat onduidelijk. Het staatsrecht voorziet in een breed scala van overheidsinmenging. Tot nu toe zijn echter weinig van deze activiteiten door de staat aangepakt, de gemeentebesturen zullen hierin geheel nieuw beleid moeten initiëren.
De gemeentelijke hervorming gaat gepaard met de invoering van gemeentefondsen. Er worden enkele nieuwe gemeentebelastingen geïntroduceerd, met als belangrijkste de grondbelasting. Een aantal secundaire belastingen worden overgeheveld van de staat naar de gemeenten en enkele belastingen, waarvan de toeristenbelasting de voornaamste is, zullen met de landelijke overheid worden gedeeld. De belangrijkste bijdrage van de staat zal echter het Gemeentelijk Compensatiefonds zijn. Het fonds dient ter vervanging van de zogenaamde regeringssubsidies die de centraal gestuurde lokale overheden kregen. Het compensatiefonds wordt gefinancierd uit een tegemoetkoming van 1,5 - 3% van de landelijke belastingopbrengsten.
Het is geïntegreerd in het staatsbudget, hetgeen inhoudt dat het parlement beslist over het aan het fonds uitgekeerde bedrag. Volgens voorlopige informatie, zal de uitkering aan Beira via dit fonds 4 tot 5 maal hoger zijn dan de huidige subsidie die het lokaal bestuur van Beira ontvangt. Hierdoor zullen de gemeente-inkomsten in 1999 ongeveer 75% hoger zijn dan in 1998.
Hoewel dit een hele vooruitgang is, komt dit ruwweg neer op slechts 65-75% van wat nodig is voor het runnen van de lopende diensten en handhaving van de huidige apparaten, om maar te zwijgen over de noodzakelijke investeringen en het benodigde kapitaal dat daarmee gemoeid is.
Bij de gemeentelijke verkiezingen van juni, streden twee kandidaten om het burgemeesterschap van Beira: Chivavice Machangage voor Frelimo en Francisco Masquil van de Partij voor Bezinning en Verandering.
Frelimo behaalde 59% en de partij van Masquil kreeg 41% van de uitgebrachte stemmen. De opkomst in Beira bedroeg 11% en lag beneden het landelijk gemiddelde. Hoewel Masquil's partij 17 van de 44 zetels in de gemeenteraad behaalde, is geen van zijn aanhangers in enige, door de raad in het leven geroepen, commissie of functie benoemd. Frelimo kiest er klaarblijkelijk voor zijn meerderheid ten volle uit te buiten.
Masquil is Ndau en wordt ervan beschuldigd - als voormalig gouverneur van de provincie Sofala - een ondersteuner van Renamo te zijn.
Tijdens de voorverkiezingen in 1994 behoorde hij tot een oppositiegroepering binnen Frelimo die pleitte voor de benoeming van een regenboogregering naar Zuid-Afrikaans model. Burgemeester Machangage is zelf niet uit Sofala afkomstig. Hij komt uit de provincie Inhambane ten zuiden van Sofala en is niet direct betrokken bij de etnische complicaties.
Machangage heeft het recht 11 wethouders te benoemen om zijn college te formeren. Hoewel de definitieve bestuursopbouw nog niet rond is, lijkt de burgemeester van plan te zijn wethouders aan te stellen als politiek inspecteur voor hun respectievelijke diensten. Dit is niet strijdig met de gemeentewet, maar de constructie van een college was waarschijnlijk bedoeld om een representatief samengesteld college te krijgen. Nu lijkt vooral politieke verwantschap en de controle op gemeentelijke diensten de doorslag te geven.
Het bestuur van de gemeenteraad van Beira heeft herstructurering en professionalisering nodig. Mensen met bestuurservaring en deskundigheid moeten de op basis van politieke achtergrond en familierelaties aangestelde leiders en specialisten gaan vervangen.
De gemeentelijke hervorming biedt een uitstekende gelegenheid voor een "politieke schoonmaak". Echter, de aanstelling van een wethouder als inspecteur voor ieder afzonderlijk terrein van dienstverlening brengt het voor de hand liggend risico met zich mee dat er technische en politieke verwarring wordt gecreëerd, alsmede een blijvend gebrek aan professionele deskundigheid op leidinggevend en uitvoerend niveau.
Men kan zich terecht allerlei vragen stellen bij de gemeentelijke hervormingen en de uitvoering hiervan in Mozambique. Maar in Beira zijn er onmiskenbaar mogelijkheden die onderzocht moeten worden. Als tweede stad van Mozambique kan het bestuur van Beira profiteren van het voordeel dat onafhankelijkheid van de regering in Maputo met zich meebrengt.
Onder de bevolking in het algemeen en het gemeentepersoneel in het bijzonder zijn de verwachtingen over de effecten van gemeentelijk zelfbestuur hoog gespannen. Als de politici alle mogelijkheden nauwgezet onderzoeken, kan dit een prima gelegenheid scheppen voor meer efficiënte dienstverlening en bevolkingsparticipatie bij de leiding en de uitvoering van stadsaangelegenheden.
Deze gunstige sociaal-politieke kans wordt bovendien ondersteund door de nieuwe financiële injectie voor de gemeenteopbrengsten, die - indien aangewend in het belang van de inwoners - opnieuw een bevestiging voor het nieuwe gemeentebeleid zal zijn. De kersverse gemeentebesturen hebben het voordeel gesteund te worden door het parlement en een regering met dezelfde partijmeerderheid.
Het valt moeilijk te voorzien wat er zal gebeuren als Frelimo de verkiezingen in 1999 verliest en een andere meerderheid aantreedt. De decentralisatiegedachte schijnt echter mede ondersteund te worden door de belangrijkste oppositiepartijen van het moment, hetgeen een voortgezette invoering van de gemeentelijke hervorming waarschijnlijk maakt.
VERKIEZINGSPERIKELEN
President Joaquim Chissano staat inmiddels al een ambtsperiode aan het hoofd van het eerste democratisch gekozen landsbestuur, dus helemaal onkundig van de wetten van de democratie is het electoraat niet meer. Met een lage opkomst bij de lokale verkiezingen werd rekening gehouden, maar dat bijna niemand warm zou lopen viel vies tegen.
Renamoleider Afonso Dhlakama vroeg president Joaquim Chissano vergeefs de uitslag ongeldig te verklaren wegens de lage opkomst. Deskundigen wijten de lage opkomst niet alleen aan desinteresse en de apathische houding van het electoraat dat - net als het kader van veel beginnende politieke partijen - nauwelijks ervaring heeft met de werking van een democratie terwijl vertrouwen in de politiek ontbreekt. Het debacle werd vooral aan de belabberde organisatie en voorlichting toegeschreven. Velen hadden geen idee waar de verkiezingen om gingen en wie er precies kandidaat stonden, kon weinig stemmers iets schelen. Maar ook lang niet alle politiek geëngageerde Beirezen kwamen opdagen. Er gingen stemmen op dat op verschillende stembureaus gefraudeerd zou zijn en ook technische mankementen zouden voor fouten in de uitslag hebben gezorgd, maar behalve het boycottende Renamo kwam niemand serieus in het geweer.
Ook het feit dat de officiële uitslag pas twee dagen na de deadline bekend werd gemaakt, liet iedereen koud. Beira bleek na de uitslag verdeeld te zijn in twee kampen. In het wat beter gestelde en modernere centrum was Frelimo favoriet, maar in de suburbs en huttenwijken haalde Masquil meer dan vijftig procent van de stemmen. Veel bewoners van die wijken zijn 'Renamo-minded' en zagen de onafhankelijken blijkbaar als enig aanvaardbaar alternatief.
Vorige hoofdstuk
Volgende hoofdstuk
| |
|
|
|
| | | |
|
