Het scherpe contrast tussen al die potentiële rijkdom en de wijd verspreide armoede van de Congolese bevolking, ontlokt aan nogal wat observatoren de verontwaardigde uitroep 'geologisch schandaal'. Het is inderdaad een feit dat, noch tijdens het Belgische koloniale bewind, noch tijdens de Mobutu periode, de doorsnee Congolees veel vruchten heeft geplukt van zijn rijke bodem. Anderzijds moeten we ook opletten ons niet te verliezen in paranoïde complottheorieën over het perfide samenspel van Westerse mogendheden en multinationals om de Congolezen te beroven van hun minerale patrimonium. Dat is een, weliswaar begrijpelijke, reflex van een bevolking die nooit inspraak heeft gekregen in de wijze waarop haar land bestuurd wordt. Maar die reflex verblindt de Congolezen al te vaak voor het feit dat de sleutel tot de oplossing van de 'resource curse' in handen is van de binnenlandse politiek.
Deugdelijk bestuur kan veel verhelpen aan de druk van buitenlandse mijnbedrijven, die hun winst maximaliseren door zo voordelig mogelijke deals af te sluiten. Zeker nu we in de aanloop naar de verkiezingen zitten, is het nuttig eens te kijken naar wat de Congolese politieke klasse tijdens de transitieperiode gepresteerd heeft op het vlak van 'resource management'. We zullen dit, erg summier, doen aan de hand van een recente publicatie van de International Peace Information Service (IPIS). Het rapport van IPIS kwam uit in maart 2006 en heeft als titel: The State vs. the People: Governance, mining and the transitional regime in the Democratic Republic of Congo. Het volledige rapport, en de Franse vertaling ervan, kan u inkijken op de website van IPIS en Fatal Transactions.
Historische achtergrond
In september 1996 begon Laurent Kabila zijn rebellie tegen het zieltogende regime van Mobutu. Tijdens de Koude Oorlog werd Mobutu’s roofzuchtige dictatuur door het Westen verkozen boven een eventuele uitbreiding van de Sovjet-invloedssfeer naar Zaïre. De boutade over de dictator die in die tijd in Washington te horen viel, is bekend: "He’s a bastard but he’s our bastard." Maar na de val van de Muur in ’89 raakte Mobutu op het internationale vlak steeds meer gemarginaliseerd. In de loop van de jaren ’90 gleden de Zaïrese economie en instellingen af naar de totale chaos, een trend die al was ingezet in met de eerste olieschok in 1973. Toen Laurent Kabila zijn rebellie ontketende, was het Zaïrese staatsapparaat al lang niet meer in staat zijn primaire functies te vervullen. Openbare diensten werden waargenomen door private actoren zoals kerken en NGO’s, maar ook door krijgsheren en politiek-commerciële elites.
Dankzij de steun van Rwanda en Oeganda slaagde Laurent Kabila erin om in mei 1997 de hoofdstad Kinshasa in te nemen. Maar toen hij een jaar later eiste dat die twee bondgenoten het Congolese territorium verlieten, begon een grootschalig conflict dat uitgroeide tot Afrika’s eerste 'Wereldoorlog' en dat tot op heden in Congo vier miljoen dodelijke slachtoffers heeft geëist. Bij dat conflict waren zes buurlanden betrokken die partij kozen voor de regering van Kabila, of die de regering bekampten in steeds wisselende allianties met binnenlandse rebellenbewegingen. Een reeks rapporten van de Verenigde Naties, gepubliceerd tussen januari 2001 en oktober 2003, vestigde de aandacht op het feit dat de aanslepende oorlog voor een groot deel draaide rond de controle over de natuurlijke rijkdommen van het land, dat inmiddels was omgedoopt tot Democratische Republiek Congo (DRC).
Vanaf 1999 kwamen er, met wisselend succes, een aantal vredesakkoorden tot stand tussen de strijdende partijen. Na de moord op Laurent Kabila in januari 2001 nam zijn zoon Joseph het presidentschap van hem over. Kabila 'fils' heropende de zogenaamde inter-Congolese dialoog die resulteerde in een verdrag dat voorzag in een machtsdeling tussen de voornaamste rebellieën, de ongewapende politieke oppositie en bepaalde groepen uit het maatschappelijke middenveld. Dat politieke akkoord, ondertekend in Pretoria in december 2002, bevatte de blauwdruk van de huidige transitieregering en werd geratificeerd in april 2003.
De transitieperiode ging van start op 1 juli 2003. Sinds die datum wordt het land geregeerd door een topzware bestuursstructuur –de spitsvondige Congolezen noemen haar 'éléphantesque' – met een president, vier vice-presidenten, 36 ministers, 25 vice-ministers, 500 parlementairen, 120 senatoren en een rist instituten ter ondersteuning van de democratie, met voorzitters die een ministerïele status genieten. Doel van de transitie was de vrede te herstellen, het land te herenigen en herop te bouwen, een eengemaakt nationaal leger te creëren en democratische verkiezingen – parlementaire en presidentiële - te organiseren. Die laatste waren voorzien voor 30 juni 2005. Op het tijdstip van schrijven is de verkiezingsdatum na talloze verschuivingen (voorlopig?) vastgelegd op 30 juli 2006.
Politieke zeden
Men kan zich terecht de vraag stellen hoe goed de huidige politieke klasse in de DRC het eigenlijk meent met de naar schatting 55 miljoen mensen die het enorme land bewonen. Het koloniale bewind en drie decennia mobutisme hebben een mentaliteit doen ontstaan waardoor politieke macht in hoofdzaak geambieerd wordt omwille van de economische privileges die ermee gepaard gaan. Er zullen wel een paar witte raven zijn maar in het algemeen is het heersende systeem er één van pure kleptocratie. Van de net opgesomde doelstellingen van de transitie is er tot nu toe dan ook maar bitter weinig verwezenlijkt, wat vooral te wijten is aan een gebrek aan politieke wil, incompetentie en corruptie.
Tekenend in dat opzicht is bijvoorbeeld een van de conclusies die naar voor kwam tijdens de onderhandelingen van het Pretoria-akkoord. De partijen die aan tafel zaten, beslisten tot de oprichting van een technisch comité dat moest nagaan wat de ‘logistieke noden’ waren van de overgangsregering. Dat comité pakte uit met een lijst van 107 residenties, 405 wagens, talloze computers, sateliettelefoons en noem maar op. Voor de villa’s, die desnoods onteigend moesten worden, werd gespecifieerd hoeveel bed- en badkamers ze moesten bevatten, al naargelang de rang van de ontvangende politicus. Vice-ministers en ministers hadden recht op een luxewagen, de vice-presidenten kregen er vier. Bij dit alles deed het comité de sterke aanbeveling dat, gezien de ‘kwetsbaarheid van het nationale budget’, steun gevraagd moest worden aan de internationale gemeenschap om de logistieke noden te lenigen. Van dit soort wantoestanden kunnen er nog een heleboel opgesomd worden. Daarnaast kan je ook geen Congolese krant openslaan zonder berichten over enorme budgetoverschrijdingen van ministers, financiële schandalen en corrupte praktijken.
Naarmate de verkiezingen dichterbij kwamen, publiceerden verschillende NGO’s rapporten die stelden dat corruptie de hoofdoorzaak is van het falen van de transitie. Human Rights Watch bijvoorbeeld stelde vast dat eind 2005 nog maar 1/5 van de rebellentroepen geïntegreerd waren in het nationale leger en dat, alleen al van het defensiebudget voor de Kivus, politici en militaire leiders tijdens de transitie 30 miljoen USD ontvreemd hebben. International Crisis Group wees erop dat het eenheidsleger amper operationeel is door de systematische ‘verdwijning’ van gelden die bestemd zijn voor de salarissen van de soldaten. Die laatsten schrapen zich dan maar een maaltijd bij elkaar door de bevolking af te persen en te terroriseren.
Intussen blijft het conflict in Oost-Congo en Noord-Katanga voortwoeden en is de DRC dus allesbehalve herenigd, laat staan heropgebouwd. En behalve met logistieke problemen, zou het voortdurende uitstellen van de verkiezingen vooral te maken hebben met de onwil van de heersende politici om hun lucratieve postjes te verlaten.
De commissie Lutundula
Een rapport dat de laatste maanden veel stof heeft doen opwaaien, is dat van een Congolese parlementaire commissie belast met het onderzoek naar financiële en economische contracten die werden afgesloten tijdens de oorlog (1996 -30 juni 2003). Tot het oprichten van die commissie werd besloten tijdens de inter-Congolese politieke onderhandelingen. Ze werd voorgezeten door Christophe Lutundula, een ervaren politicus uit de oppositie, en telde 17 leden afkomstig uit alle samenstellende delen van de overgangsregering. In mei 2004 begon ze haar werkzaamheden en in juni 2005 legde ze een lijvig rapport neer bij het bureau van het parlement.
De conclusies van het rapport, dat zich presenteert als deel I van een voort te zetten onderzoek, zijn bepaald vernietigend voor de voornaamste actoren van het Congolese conflict. Het vermeldt onder meer de politieke obstructie die de commissie ondervond vanwege vooral de partij van Joseph Kabila ( Parti pour la reconstruction et le développement of PPRD), van vice-president Jean-Pierre Bemba ( Mouvement de libération du Congo of MLC) en van Roger Lumbala ( Rassemblement congolais pour la démocratie -National of RCD-N). De commissie maakt gewag van een totaal gebrek aan medewerking en een 'misprijzende onverschilligheid' van die partijen ten opzichte van het parlementaire onderzoek. Ook de partij van vice-president Azarias Ruberwa (Rassemblement congolais pour la démocratie-Goma of RCD-G), die eveneens een sterk economische component had verweven met haar militaire strijd, werd niet ontzien, onder meer omdat ze een cruciale vragenlijst niet had beantwoord.
De commissie onderzocht ook via missies ter plaatse of en hoe de 'oorlogscontracten' onder de transitie zijn nageleefd. Ook daar is de eindconclusie vernietigend voor de overgangsregering. De auteurs schrijven onomwonden dat de roof van natuurlijke en andere rijkdommen tijdens de transitie nog grotere dimensies heeft aangenomen dan tijdens de oorlog, met dit verschil dat het nu gebeurt bij gratie van de straffeloosheid die de transitionele grondwet aan de regeringsleden heeft verleend.
Eerlijkheidshalve moet men vermelden dat het rapport van de commissie, hoe gedegen de analyse van bepaalde cases ook is, ook een aantal hiaten vertoont die te denken geven. Veel van die cases betreffen de mijnsector en, zonder in details te treden, men kan zich moeilijk van de indruk ontdoen dat de bijwijlen opmerkelijke kritische scherpte van de auteur(s) enigszins selectief is toegepast. Ook ontbreken er cruciale contracten, zoals bijvoorbeeld twee joint venture akkoorden tussen staatsmijnbedrijf Gécamines en privé-partner Kinross-Forrest (K-F) inzake de gigantische concessie van Kamoto in Katanga.
In februari 2006 lanceerden een aantal internationale NGO’s - en Belgisch minister van Buitenlandse Zaken Karel de Gucht - een oproep om het Lutundula rapport, dat tot dan vakkundig werd doodgezwegen, uit te delen aan de leden van het Congolese parlement. In diezelfde periode plaatste een anonymus het op het internet, wat in de Congolese politieke wereld een geweldige consternatie veroorzaakte. Helaas gebeurde wat er in de politieke krabbenmand van het geteisterde land te verwachten viel: niemand had het over de inhoud van het document en alle betrokkenen begonnen druk met modder naar elkaar te gooien. Een tijd later werd bekend dat Lutundula zich aansloot bij een nieuwe partij (Alliance pour le renouveau du Congo of ARC) die deelneemt aan de parlementaire verkiezingen en een heel aantal bekende politici in haar rangen telt. ARC is opgericht door Olivier Kamitatu, de vroegere rechterhand van Bemba, nadat hij de MLC in ruzie had verlaten, wat hem de gebruikelijke beschuldigingen van corruptie opleverde van de kant van zijn vroegere chef. Intussen is het bewuste rapport nog steeds niet geagendeerd ter bespreking in het parlement en levert Lutundula’s politieke démarche munitie aan de geviseerde politici en partijen om het rapport af te schieten als een politiek bevooroordeeld document.
De aftakeling van Gécamines in Katanga
Binnen het korte bestek van dit verslag kunnen we onmogelijk de mijnbouw in alle Congolese provincies onder de loupe nemen. We beperken ons daarom tot een korte bespreking van Katanga, dat met zijn enorme koper- en kobaltvoorraden veruit het grootste potentieel biedt voor grootschalige, industriële mijnbouw. De provincie geldt als het bolwerk van Kabila en zijn clan, die ze nu al een decennium quasi-hegemonisch bestuurt. Het zuiden van de provincie, waar zich de meeste minerale afzettingen bevinden, bleef gedurende die hele periode van gewapende conflicten gespaard.
Volgens de meest recent beschikbare statistieken heeft die relatieve vreedzaamheid nochtans niet geleid tot wat de Katangese mijnsector zou kunnen en moeten zijn, namelijk de motor van duurzame en gedeelde economische groei. De vroegere eer en glorie van Congo’s industriële provincie, staatsmijnbedrijf Gécamines, is de facto bankroet, heeft bijna 2 miljard USD schulden, kan zijn 12.000 werknemers niet betalen en produceerde in 2004 maar 15.000 ton koper. Tot halverwege de jaren ’80 was het bedrijf nochtans een van de vijf grootste wereldspelers op de kopermarkt, met een productie van bijna 500.000 ton die voor een jaarlijkse omzet van ongeveer 1 miljard USD zorgde. Tussen ’67 en ’85 droeg Gécamines 20 tot 30 % van het geld in de staatskas aan en bezorgde de Zaïrese staat 70 tot 85 % van haar harde deviezen. De ‘voedstermoeder’ van Katanga bood in die tijd formele jobs aan 33.000 werknemers, die ook konden rekenen op sociale en medische voorzieningen. Katanga gold dan ook als een model voor ontwikkeling in Afrika.
Vandaag is Gécamines volgens sommige bronnen gebonden door meer dan 160 joint venture contracten met privé-partners. In 2004 betaalden de joint venture maatschappijen uit de koper/kobaltsector - de meeste daarvan zijn partnerships met Gécamines – het belachelijke bedrag van 0,4 miljoen USD aan belastingen op inkomsten. Gécamines zelf, dat door zijn virtuele failliet een speciale belastingregeling heeft met de overheid, wist dat jaar slechts het al even schamele cijfer van 0,45 miljoen USD aan de schatkist af te dragen.
De ondergang van Gécamines heeft een desastreus effect op de sociaal-economische situatie in Katanga, dat naar schatting zo’n 5,5 miljoen zielen telt. 50.000 tot 70.000 daarvan trekken er elke dag met een schopje op uit om heterogeniet te delven, een erts met een uitzonderlijk hoog kobalt- en kopergehalte. Die ‘creuseurs’ wagen voor weinig meer dan een dollar per dag hun leven door de primitieve mijnmethodes die ze noodgedwongen hanteren, door radioactieve pollutie en door vuurgevechten met of tussen de politie en het leger, die zelf ook hun graantje willen meepikken. In heel de provincie zijn armoede en werkloosheid troef, wordt er nauwelijks geïnvesteerd in onderwijs en medische diensten, en dreigt het algemeen heersende gevoel van uitzichtloosheid aloude onderhuidse politiek-etnische spanningen tot uitbarsting te brengen.
Die situatie is in hoofdzaak het resultaat van het anarchistische en ondoorzichtige privatiseringsproces dat Gécamines – net als de andere mijnparastatalen in de DRC– heeft ondergaan. Nog in het Mobutu tijdperk, met name vanaf 1995 tijdens het premierschap van Kengo wa Dondo, werd met dat proces een schuchter begin gemaakt. Maar tijdens de oorlog kwam het pas echt tot gang omdat Laurent Kabila kwistig met mijnconcessies begon rond te strooien. Zoals ook de rapporten van de VN aantoonden, sloten vaak zeer dubieuze privé-partners joint venture contracten met Gécamines aan voorwaarden die zo nadelig waren voor het bedrijf en voor de staat, dat ze mijnbouwexperten vandaag nog steeds met verstomming slaan. De reden was dat Kabila zocht naar snel geld om zijn oorlogsinspanning te financieren. Vele zogenaamde junior mijnfirma’s haalden zo enorme concessies binnen voor één of een paar miljoen USD ‘drempelgeld’ en hielden zich niet aan het investerings- en productieschema waar ze zich contractueel toe verbonden hadden.
De rol van de Wereldbank en de politieke elite
Na de dood van Laurent Kabila behield de Kabila-clan zijn sterke greep op het zuiden van Katanga en werd de ontmanteling van Gécamines doorgezet. Vanaf 2001 gebeurde dat in samenspel met de Wereldbank, die in dat jaar na een decennium afwezigheid haar herintrede in de DRC deed. In haar hervormingsprogramma van de mijnsector richtte de Bank haar inspanningen in de eerste plaats op Gécamines. Haar meest in het oog springende ‘verwezenlijking’ op dat vlak is een ‘voluntary departure programme’ waardoor in 2003 10.500 werknemers het bedrijf verlieten. In ruil kregen ze sommen toegestopt van 1.900 tot 30.000 USD. Relatief veel misschien in een Congolese context, maar door een gebrek aan omkadering en economische opportuniteiten in Katanga zitten de meeste ex-werknemers, die vaak sowieso al jaren niet betaald waren, nu aan de grond. Bovendien hadden ze volgens de bestaande CAO’s eigenlijk recht op een totaalsom van 125 miljoen USD, 80 miljoen USD meer dan wat de Wereldbank aan het programma uitgaf.
Ondanks de supervisie van de Wereldbank bleef de anarchistische privatisering van Gécamines gewoon doorgaan, en dit zowel voor als tijdens de transitie. Zowat alle plannen van de Bank om tot een rationele exploitatie van het minerale patrimonium van Katanga (en de rest van de DRC) te komen, botsten op een enorme obstructie van de heersende politieke klasse. Blijkbaar wilde of kon de Bank niets doen om de destructieve geld- en machtshonger van de elite in Kinshasa tegen te gaan.
Om een en ander wat aanschouwelijker te maken, is het nuttig om even uit de doeken te doen hoe de joint ventures met Gécamines tot stand komen. De twee topfuncties bij Gécamines zijn die van ‘Président du conseil d’administration’ en ‘Administrateur délégué général’. Ronkende titels weliswaar, maar door een geldende wet die stamt uit de tijd van Mobutu, heeft het directiecomité van een parastatale geen echte executieve macht. Op papier is de echte chef daarom de minister van Mijnen en in Pretoria was beslist dat die tijdens de transitie uit de oppositie zou komen. Maar in de maanden voor 1 juli 2003 werd de bevoegdheid van de man in kwestie, Diomi Ndongala (die overigens zelf geen koorknaap was en die zichzelf naar verluidt ook zo goed mogelijk heeft bediend), goeddeels uitgehold door een reeks presidentiële decreten. In de praktijk komt het er dus op neer dat de joint venture deals onder de transitie net als daarvoor aangestuurd werden door de presidentiële entourage, die voor de onderhandelingen met privé-partners directieven geeft aan de directeurs van Gécamines. Het ‘meesterbrein’ achter de uitverkoop van mijnconcessies – aan condities die in een ‘normaal’ land tot corruptie-onderzoeken zouden leiden- is ex-gouverneur van Katanga Katumba Mwanke. Zijn sleutelrol in de grondstoffenroof van de DRC werd al aan de kaak gesteld in een VN-rapport van oktober 2002. Kabila schoof hem pro forma even aan de kant maar in juli 2003 werd hij aangesteld als algemeen secretaris van de overgangsregering, terwijl hij vandaag als ‘rondreizend ambassadeur’ nog altijd een van de belangrijkste presidentiële adviseurs is.
Wat bedoelen we eigenlijk als we het hebben over nadelige contracten? Hier zijn, heel schematisch, een aantal elementen die talloze joint venture deals typeren: een privé-partner richt een partnership op met Gécamines dat, in ruil voor zijn mijnrechten, een veel te laag percentage in het kapitaal ontvangt; de privé-partner ‘engageert’ zich tot een investerings- en productieschema: die schema’s zijn bepaald met de natte vinger (dwz. zonder voorafgaande studie) en staan meestal in een complete wanverhouding tot de grootte van de concessie; ook de looptijd van de contracten overschrijdt meestal alle in de mijnsector gangbare normen; fiscale vrijstellingen worden toegekend voor periodes van 15 tot 30 jaar; de privé-partner beschikt vaak helemaal niet over de middelen vereist voor een industriële exploitatie en probeert zijn mijnrechten te verkopen aan een grote speler (speculatie), of gaat geld zoeken bij financiële instellingen of op de beurs; voor die kredieten worden de mijnconcessies van Gécamines in onderpand gegeven: de privé-partner, meestal geïncorporeerd in een fiscaal paradijs, loopt dus geen risico en kan zichzelf ook makkelijk ontbinden in geval van failliet; de aflossing van kredieten, vaak aangegaan aan abnormaal hoge rentes, is de eerste prioriteit, waardoor Gécamines jarenlang geen enkel dividend ontvangt; alle executieve bevoegdheid berust bij de privé-partner, die eigenmachtig bepaalt hoe de exploitatie verloopt, wie de leveranciers zijn en hoe de mineralen vermarkt worden; de leveranciers van goederen en diensten zijn vaak overfacturerende bedrijven gelinkt aan de privé-partner, die ook nog eens exorbitante ‘management fees’ en andere kosten doorrekent aan het partnership; deals met koper- en kobaltklanten worden gesloten zonder inspraak of controle van Gécamines; het ontgonnen erts wordt ruw of als halffabrikaat geëxporteerd, waardoor de meeste toegevoegde waarde buiten de DRC wordt gecreëerd; er is geen deugdelijk functionerende staatsinstelling om de export te controleren; mijnroyalties worden eveneens ontlopen omdat er geen controle is op de productie; vaak schraapt de exploitant enkel de rijke bovenlaag (heterogeniet) af omdat dit snel en makkelijk geld oplevert; die praktijk verhoogt de exploitatiekosten voor latere ‘echte’ mijnbouwers met als risico dat die het project onleefbaar achten.
De opsomming hierboven vind je onder meer haarfijn beschreven terug in een audit van Gécamines die de Wereldbank in 2003 liet uitvoeren. Vandaag, drie soortgelijke audits later, doet die instelling, die tenslotte toch werkt met belastinggeld uit donorstaten, nog steeds alsof haar neus bloedt en reageert ze nauwelijks of niet op vragen of kritiek. Vele Congolezen wijzen daardoor met een beschuldigende vinger naar de Bank, ‘het Westen’, ‘de multinationals’, enzovoort. Maar of het falen van de Bank te wijten is aan een geheime agenda, of aan incompetentie en defaitisme, feit is dat de Congolese politieke klasse de hoofdrol speelt. De Bank zet inderdaad overheden onder druk om staatsbedrijven te privatiseren, maar er is niemand die de Congolese overheid verplicht om het patrimonium van het land aan braderieprijzen van de hand te doen. Waar ze dus volop en met recht de soevereiniteit van de natie kan doen gelden, laat ze verstek gaan. Als het er daarentegen om gaat anti-corruptie initiatieven van internationale donoren te blokkeren, zoals in mei 2005 gebeurde na een voorstel van Kofi Annan, dan gaat de politieke elite prompt en heftig met het banier van de soevereiniteit aan het zwaaien.
Besluit: noot over de toekomst
Zullen de verkiezingen dan soelaas brengen? Allicht niet. Wat de mijnsector aangaat, de contracten afgesloten tijdens de oorlog en de transitie kan je niet zomaar ontbinden zonder een stortvloed van peperdure, gerechtelijke procedures op gang te brengen. En het valt ook niet te verwachten dat de verkiezingen – overigens de duurste ooit (500 miljoen euro) – een nieuwe politieke klasse op de been zal brengen. De elite van vandaag, met Joseph Kabila als gedoodverfde winnaar van de presidentiële verkiezingen voorop, heeft door de uitverkoop van de laatste jaren een aanzienlijk electoraal voordeel opgebouwd. Geld zal immers een bepalend element zijn tijdens de verkiezingen: om campagnes uit te bouwen, stemmen te kopen en militairen te betalen die kiezers intimideren. De elite van morgen zal daarom goeddeels dezelfde zijn als die van vandaag. Vele waarnemers zeggen ook dat de Congolezen straks moeten kiezen tussen de pest en de cholera omdat er geen valabele tegenkandidaten zijn voor de huidige politieke zwaargewichten. Mirakels hoeven we dus zeker niet te verwachten. De hoop is dat de kleptocratie die ten koste gaat van de bevolking, afzwakt eenmaal de politici hun machtspositie geconsolideerd zien. De vrees is dat de plundering onverminderd doorgaat en dat de verantwoordelijken zich erbij gesterkt weten door hun ‘democratische’ legitimatie.
