Nama-arbeider. De hervormingen kunnen nadelig uitpakken voor de landarbeiders. [ Foto: © Eric Miller/iAfrika Photos ]

"Where there is no piece of land, there is no peace of mind." Een moeilijk te vertalen stelregel, maar de betekenis is helder: veel Namibiërs verwachten verlost te worden van al hun problemen, als zij maar de beschikking krijgen over een stuk land. De eerste regering van het onafhankelijke Namibië erfde echter een uitermate scheve verdeling van het land. Plaatselijke gemeenschappen waren door opeenvolgende koloniale regeringen beroofd van hun land. Het gevolg: ongeveer 36,2 miljoen hectare (44 procent van al het land) was in volledig eigendom van zo'n 4200 agrarische ondernemers, nog steeds overwegend blank.

Tegelijkertijd bedrijft ongeveer 45 procent van de Namibische bevolking landbouw voor eigen gebruik op gemeenschapsgrond, zoals het vandaag de dag wordt genoemd. Hier is particulier landbezit uitgesloten; toewijzing en gebruik van het land worden beheerst door verschillende gewoonteregels. De gemeenschapsgrond beslaat 33,4 miljoen hectare (41 procent van al het land). Bij de resterende 15 procent van het land gaat het om gebieden die zijn uitgeroepen tot nationaal park, of om woestijn.

Ook in andere voormalige koloniën zijn mensen van hun land verdreven, maar er was een belangrijk verschil. In landen als Kenia en Zimbabwe verwierven de kolonisten de beste landbouwgrond, waarop de gewassen konden worden verbouwd die het meest opbrachten.

In Namibië daarentegen bleef de onteigening beperkt tot weidegrond. Weliswaar slaagden de kolonisten erin het beste grasland te bemachtigen, maar het blijft in wezen gaan om marginale landbouwgrond. In maar vijf procent van de landbouwgebieden in particuliere eigendom valt meer regen dan gemiddeld 500 mm per jaar - algemeen gezien als de ondergrens voor het langdurig bedrijven van akkerbouw. De enige vorm van landbouw die op dit soort land blijvend mogelijk is, is extensieve veeteelt - met rundvee in de hoger gelegen regengebieden, of kleinvee in de drogere delen in het zuiden en westen.

Nama- en Herero-vrouw. Hun gemeenschappen verloren in de koloniale tijd grond. Volledige teruggave is afgewezen. [ Foto: © Eric Miller/iAfrika Photos ]

Een andere bijzonderheid is dat de onteigening de verschillende lokale gemeenschappen in ongelijke mate heeft getroffen. Gemeenschappen in het noorden en noordoosten van het land, waar het gemengd bedrijf van akkerbouw en veeteelt overheerst, werden niet tot nauwelijks getroffen. Gemeenschappen van veefokkers, dat wil zeggen degenen die zich vooral richten op het houden van rund- of kleinvee, werden daarentegen zwaar getroffen.

Het Duitse koloniale bewind legde in 1907 beslag op al het land en alle levende have van verreweg de meeste Nama-, Damara- en Herero-sprekende veeboeren. Na 1915 kregen zij de beschikking over zogenaamde inboorlingenreservaten. Die waren niet alleen uiterst beperkt van omvang, maar zonder uitzondering gelegen in de woestijnachtige delen van het land.

Het principe dat de oorspronkelijke rechthebbers het land, kwijtgeraakt aan blanke kolonisten, moesten terugkrijgen, is opvallend genoeg al snel na de onafhankelijkheid aan de kant gezet. Tot op zekere hoogte is dat te verklaren uit de genoemde ongelijke mate waarin lokale gemeenschappen de gevolgen van de onteigening hebben ondervonden.

De landkwestie en de landhervorming zijn na de onafhankelijkheid vanwege de ongelijke verdeling van de grond en de groeiende werkloosheid onder de Namibiërs, in het centrum van het politieke debat terechtgekomen. Binnen een maand nadat de Nationale Assemblee voor het eerst in zitting bijeenkwam, werd de kwestie al op tafel gelegd en werd een spoedige oplossing geëist.

Bij de aanpak ervan stond de nieuwe regering voor een uitdaging. Er moest worden tegemoetgekomen aan de verwachtingen en eisen van de gemeenschappen die in het verleden schade hadden geleden, maar dat mocht geen bedreiging vormen voor het beleid van nationale verzoening.

Het resultaat was dat in juli 1991 in Windhoek een nationale conferentie over de landhervorming en de landkwestie werd belegd, onder auspiciën van het bureau van de eerste minister. Dat de premier, en niet de verantwoordelijke minister van Land, de vijfdaagse conferentie voorzat, bevestigt zonder meer dat de nieuwe regering een aanzienlijk politiek belang hechtte aan de uitkomst ervan.

De conferentie had een adviserend karakter; vijfhonderd afgevaardigden uit heel Namibië namen eraan deel. In de geest van de nationale verzoening konden besluiten alleen met algemene stemmen worden genomen. Uiteindelijk werd men het eens over 24 resoluties: elf over de landhervorming in het commerciële landbouwbedrijf en dertien over de gemeenschapsgronden.

De deelnemers erkenden dat er in het verleden sprake was geweest van onrechtvaardigheden bij de landonteigeningen - maar tot ieders verrassing werd voor de commerciële landbouwsector de mogelijkheid van een volledig herstel van voorouderlijke eigendomsrechten afgewezen.

Een dergelijk herstel leek op het eerste gezicht onpraktisch. Het voornaamste probleem hierbij was dat verschillende gemeenschappen aanspraken bleken te maken op dezelfde stukken land, aanspraken die onmogelijk allemaal met elkaar konden worden verzoend. Dit kwam ten dele doordat alle gemeenschappen die land hadden verloren, voor de komst van het kolonialisme vee hadden gehoed in slecht afgebakende weidegebieden. De grenzen waren tijdelijk en veranderden voortdurend.

Verder konden de deelnemers aan de conferentie niet tot een aanbeveling komen over de vraag waar de grens moest liggen voor het honoreren van claims. Moest grond worden teruggegeven die was onteigend na 1948? Na 1907? Na 1884? Deze moeilijkheid werd goed samengevat in een uitspraak van een San-parlementariër: hij verkondigde dat de San, als de oorspronkelijke inwoners van Namibië, het eerste recht hadden op ál het land.

De regering zal wel haar politieke redenen hebben gehad om in te stemmen met de afwijzing van volledig herstel van eigendomsrechten. Was het principe wel aanvaard, dan hadden vooral degenen geprofiteerd die de afgelopen decennia land waren kwijtgeraakt. De achterban van de regerende Swapo - bestaande uit kleine boeren in de noorden en midden van het land - zou niet in aanmerking komen. Het idee van landhervorming zou dus gespeend zijn van enige betekenis voor het merendeel van de kiezers.

De landkwestie in Namibië heeft dus een interessant aspect. Oproepen tot een herverdeling van het land vinden hun morele rechtvaardiging in het onrecht dat verschillende gemeenschappen in het verleden is aangedaan.

Toch staan de slachtoffers - degenen die hun land kwijt zijn - niet hoog op de lijst van degenen die ervan zouden profiteren. Hun lot wordt in zekere zin gebruikt om land te verwerven, met het doel het te verdelen onder mensen die het niet waren kwijtgeraakt. Het herverdelen van land wordt op deze manier een belangrijk mechanisme voor het opbouwen van een politieke clientèle.

Toen het herstel van de voorouderlijke rechten eenmaal van de baan was, ging de landhervorming in Namibië verder langs de weg van herverdeling van particuliere landbouwgrond onder mensen zonder werk of toegang tot grond.

Maar terwijl er hard geroepen werd om zo'n herverdeling, riep een aantal resoluties van de conferentie op tot een behoedzame aanpak bij het herverdelen van commercieel gebruikte gronden. Meer in het bijzonder werd de aanbeveling gedaan, dat terzake een Technische Commissie zou worden benoemd om de financiële, economische en milieugevolgen van de herverdeling te onderzoeken. Een van de aanbevelingen van deze commissie luidde, dat het aankoopbeleid van de staat zich moest richten op weinig of niet gebruikt land en op land in handen van elders wonende eigenaars.

In 1995 nam de Nationale Assemblee de Agricultural (Commercial) Land Reform Act aan, die de aankoop regelt van landbouwgrond die commercieel in gebruik is, en de toewijzing daarvan aan mensen die land nodig hebben. In de praktijk betekent dit dat elk particulier landbouwbedrijf dat te koop staat, eerst aan het ministerie van Land moet worden aangeboden. Pas als het ministerie officieel te kennen geeft van aankoop af te zien, kan de eigenaar zijn land aan een willekeurige andere koper verkopen.

Deze landhervormingswet legde nog eens vast dat de regering zich verplicht bij aankoop van land de marktwaarde te betalen. De uiteindelijke prijs voor een boerenbedrijf wordt bepaald in onderhandelingen tussen regering en verkoper.

Voor het geval er geen overeenstemming wordt bereikt en een geschil rijst, voorziet de wet in een landtribunaal. Daar valt dan onder leiding van een rechter een beslissing over de zaak. Anders dan in Zimbabwe dus worden boeren die hun land verkopen door de Namibische wet in staat gesteld zich tot een juridisch orgaan te wenden als zij een schadeloosstelling willen afdwingen.

De vakbeweging heeft de verplichting om uitgekochte boeren schadeloos te stellen sterk bestreden. Men heeft de regering bij verschillende gelegenheden opgeroepen de grondwet aan te passen om nationalisatie van grond mogelijk te maken zónder schadeloosstelling.

De regering heeft echter verschillende keren afstand genomen van deze oproepen en opnieuw bevestigd dat zij voor aangekocht land marktprijzen zal betalen. Een van de redenen om aan dit standpunt vast te houden, is dat het eigendomsrecht als grondrecht in de Namibische grondwet verankerd ligt en als zodanig niet kan worden herroepen of aangepast.

Het tempo waarin het land sinds de onafhankelijkheid is herverdeeld, ligt aan de lage kant. Tot nog toe heeft de regering zo'n 250.000 hectare landbouwgrond opgekocht tegen marktprijzen. Dat komt neer op zo'n vijftig bedrijven. Ongeveer een jaar geleden verordende de regering de opschorting van dit proces, ogenschijnlijk vanwege de droogte in het land. Het opkopen werd begin augustus 1999 hervat.

Of die opschorting alleen aan de droogte lag, is nog maar de vraag. Het argument maakt echter wel zichtbaar voor welke moeilijkheden de landhervorming in Namibië staat. De regering staat voor de uitdaging een herverdeling door te voeren op een wijze die nog nooit vertoond is, laat staan met succes.

Het huidige beleid stelt zich ten doel grootschalige commerciële veeboerderijen in stukken op te delen, om deze toe te wijzen aan kleine boeren. Dat kleinschalig boeren voordelen heeft, is overtuigend aangetoond in delen van Azië en Latijns Amerika. In Zimbabwe lijken gunstige resultaten geboekt te worden met kleinschalige akkerbouw in het kader van het daar toegepaste hervestigingsbeleid.

Maar of diezelfde voordelen ook zullen toevallen aan kleinschalige veeboeren onder zulke dorre omstandigheden, valt te bezien. Het is nog niet eerder geprobeerd en er bestaan dan ook geen vergelijkende studies waaruit lessen kunnen worden getrokken.

Een van de vragen waaraan nog geen systematische aandacht is besteed, is of kleinschalige landbouw op commerciële landbouwgrond méér of minder arbeidskracht zal vergen dan voorheen. In de betreffende sector werken op dit moment zo'n 35.000 arbeiders. Dat komt ongeveer neer op één arbeider per 1000 hectare.

De eerder genoemde Technische Commissie heeft aanbevolen dat een bedrijf minimaal 1500 hectare groot moet zijn. Dit zou betekenen dat door de herverdeling minder mensen dan voorheen op het land een bestaan kunnen vinden.

Deze overweging brengt nóg een probleem onder de aandacht: wat gaat de regering doen met arbeiders die op de aangekochte bedrijven worden aangetroffen? Eén mogelijkheid is het aangekochte land toe te wijzen aan de landarbeiders. Hun levensstandaard zal daardoor waarschijnlijk aanzienlijk verbeteren, maar de afname van de werkloosheid en de daaruit voortvloeiende armoede zal verwaarloosbaar zijn.

Het enige alternatief is de arbeiders van het land te verdrijven en het toe te wijzen aan mensen die het nodig hebben. In dat geval zullen die laatsten profiteren, zij het ten koste van de landarbeiders, die hun baan zullen kwijtraken.

Zelfs als er met deze zaken geen rekening hoeft te worden gehouden, zal de winst van de herverdeling van het land naar verwachting spoedig worden tenietgedaan door de snelle toename van de Namibische bevolking. De regering moet beslist een beter inzicht zien te krijgen in de kosten en baten van het herverdelen van de grond, want dat lijkt niet onvermijdelijk een voordelige koers.