Onder de nieuwe minister voor Ontwikkelingssamenwerking Herfkens is een klein aantal landen (op dit moment zeventien) uitverkoren voor officiële Nederlandse ontwikkelingshulp. Dit omdat ze voldoen aan drie criteria: ze worden goed bestuurd, ze hebben een goed macro-economisch en sociaal beleid, en de bevolking verdient minder dan 925 dollar per hoofd per jaar.

In Zuidelijk Afrika staat één land zonder enige beperking op dat lijstje van gelukkigen: Mozambique. Zuid-Afrika krijgt nog vijf jaar hulp voor de overgang van apartheid naar normaliteit. Malawi doet niet meer mee, en Botswana en Namibië vallen buiten het lijstje omdat ze 'te rijk' zijn. Naar de politieke catastrofe in Angola gaat onveranderd noodhulp.

Blijven over: Zambia en Zimbabwe. Het macro-economisch beleid van beide landen is op koers. Onder president Chiluba voert Zambia een hervormingsprogramma uit dat door het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Wereldbank de hemel in geprezen wordt. Zimbabwe volgt in grote lijnen hetzelfde pad, maar heeft een haat-liefderelatie met de twee instituten. De gevolgen van het beleid in beide landen lijken als twee druppels water op elkaar: onderwijs en gezondheidszorg zijn ingestort en er vallen massa-ontslagen. Van een sociaal beleid blijft bij macro-economische hervormingen weinig over, maar dat mag geen nieuws meer zijn. Driekwart van de bevolking leeft in steeds grotere armoede, terwijl een kleine elite puissant rijk wordt.

De kwaliteit van het bestuur laat eveneens te wensen over: op de nieuwe corruptie-index van Transparency International staat Zimbabwe op plaats 43 en Zambia op 52, op een totaal van 85 (Nederland staat achtste). Uit beide landen komt een onophoudelijke stroom berichten over corrupte regeringsfunctionarissen en weinig subtiele campagnes tegen alles wat dwarsligt, of dat nu vakbondsmensen, oppositiepolitici, rechters of journalisten zijn.

Hoofdzakelijk treurig stemmende berichten dus, maar toch stonden beide landen aanvankelijk op het lijstje van de minister. Waarom? In de brief die Herfkens op 17 mei 1999 naar de Tweede Kamer stuurde, stond dat het ongewenst was om langlopende Nederlandse programma's plotseling af te breken; dat zou leiden tot kapitaalvernietiging. Wat ook meespeelde, was een beoordeling van de trends ter plaatse.

Positieve signalen

Hein Copper, beleidsmedewerker Zuidelijk Afrika op het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zegt dat er met name uit Zimbabwe positieve signalen komen: "Er is een vrij grote mate van persvrijheid, er is meer bewustwording onder de bevolking, de rechterlijke macht heeft zijn onafhankelijkheid weten te bewaren."

Hij noemt ook het feit dat Zimbabwe bezig is een nieuwe grondwet voor te bereiden, waardoor de excessieve macht van de president hopelijk wat aan banden wordt gelegd. In Zimbabwe overheerst de scepsis wat dat laatste betreft. Jurist en universiteitsdocent prof. Welshman Ncube, bijvoorbeeld, ziet het grondwetsproces als een manier die de regerende Zanu(PF) heeft bedacht om aan de macht te blijven.

"We krijgen een grondwet die opgesteld is door een handjevol mensen en die straks als succesverhaal gepresenteerd zal worden."

In Zambia lag volgens Hein Copper het accent elders: "Daar was ook kritiek op het bestuur, maar ging het toch vooral om het economisch beleid." De Nederlandse ambassadeur in Lusaka, Karel de Beer, voegt daaraan toe:

"Zambia is het tweede Afrikaanse land dat een good governance-programma heeft gepresenteerd. De analyses zijn er, het voornemen is er. Wat we nu willen zien, is de vertaling naar actie."

Iemand als de vakbondsleider Cameron Pwele in de mijnstad Luanshya is aanzienlijk somberder gestemd: "Ziekenhuizen hebben geen medicijnen, scholen geen boeken, de wegen zitten vol gaten en overal heerst werkloosheid. Maar we hebben een geheim presidentieel fonds..." (Chiluba beheert een omvangrijk 'achterdeurfonds', waaruit hij kerken, voetbalclubs en dergelijke douceurtjes geeft. De herkomst van het geld is duister.)

De Zambiaanse kopermijnstreek verandert in een sterfhuis, met diepdonkere sociale gevolgen. Van een onafhankelijke rechterlijke macht, door Copper genoemd als een van Zimbabwe's positieve elementen, is in Zambia allang geen sprake meer. Gelukkig is er wel een vrije pers die kan berichten over het sadistische optreden van de politie tegen arrestanten.

In zowel Zambia als Zimbabwe is een door Nederland veelvuldig bewierookte civil society actief, die al tijden aandringt op beëindiging van de hulp aan hun overheden. Directeur N'gande Mwanajiti van het Zambiaanse NGO-netwerk Afronet zegt bijvoorbeeld: "Donoren moeten zichzelf niet in zaken storten waardoor ze medeplichtig kunnen worden aan allerlei wangedrag." Hij doelde op de pan-Afrikaanse oorlog in Congo, maar evenzeer op de hulpstoplap die eigen wanbeleid maskeert.

"Je kunt toch niet volhouden dat regeringen geen verantwoording verschuldigd zijn aan hun eigen achterban, maar wel aan donoren?" Zimbabwaanse woordvoerders van burgerorganisaties hebben zich in soortgelijke bewoordingen uitgelaten. Karel Chambille, hoofd van het Bureau Afrika bij de medefinancieringsorganisatie Hivos herinnert zich "het scherpe pleidooi voor stopzetting" van een Zimbabwaanse mensenrechtenadvocaat.

Slechte pers

Wat te doen? Nederland moest een gebaar maken. Herfkens besloot een waarschuwing, een gele kaart te geven. Zambia en Zimbabwe zouden gevolgd worden in hun prestaties, waarna herbeoordeling zou volgen. Chambille kon zich daar wel in vinden.

"Met zo'n gele kaart zeg je: we willen graag verandering zien, en we blijven on speaking terms." Maar tijdens het Kamerdebat over het lijstje van Herfkens, 1 juli dit jaar, blijkt Zimbabwe ineens de gebeten hond. Niks gele kaart: het land wordt uit het veld gestuurd.

Wat heeft die besluitvorming beïnvloed? Vanuit het ministerie en de ambassade in Harare is aangegeven, dat de brief die het Nederlands instituut voor Zuidelijk Afrika (NiZA) in april naar de minister stuurde hierin 'een belangrijke rol' heeft gespeeld. In de brief pleitte NiZA-directeur Peter Hermes voor beëindiging van de steun aan de Zimbabwaanse en Zambiaanse overheden.

Hermes vindt, desgevraagd, de mening van de Nederlandse ambassade in Harare op zijn zachtst gezegd "merkwaardig. In de Tweede Kamer waren de kaarten toen al lang en breed geschud. NGO's en de vakbond lobbyden ook voor het einde van de officiële hulp. De brief van ons kwam op een moment dat er al een Kamermeerderheid was voor het afblazen van de hulp aan Zimbabwe."

Copper is erg ongelukkig met de gang van zaken, maar, zoals hij zegt: "De Kamer heeft anders beslist in haar wijsheid. Het zij zo." Hij zoekt een verklaring in de buitengewoon slechte pers die Zimbabwe heeft gehad, mede dankzij allerlei uitspraken van president Robert Mugabe, die een zeldzaam scherp talent voor slechte PR heeft. Zijn aanvallen op homo's staan velen nog voor de geest.

Chiluba zegt weliswaar ook rare dingen (bijvoorbeeld dat Zambia een Christelijke Natie is), maar daarvan ligt niemand in Nederland wakker. De 59 doodvonnissen die in september in Lusaka werden uitgesproken tegen soldaten en officieren van het Zambiaanse leger vanwege hun - al dan niet bewezen - aandeel in de mislukte staatsgreep van 1997, bleven onopgemerkt.

Zambia heeft zich bovendien, in tegenstelling tot Zimbabwe, de rol van bemiddelaar aangemeten in de Congo-oorlog. Ook dat helpt. Immers, "de rol van het land in het ondersteunen van de rechtsorde in zijn regio" weegt mee in de Nederlandse besluitvorming, zoals Herfkens op 5 november 1998 aan de Kamer schreef. De Kamer vond dat ook en de gele kaart voor Zambia bleef staan.

Veel eer

De officiële Zimbabwaanse reactie is er één van teleurstelling, maar in de Zimbabwe Mirror van 1-8 oktober stond een lange column, waarin de apartheid als Nederlandse erfenis wordt verbonden met de vermeende vooringenomenheid van instellingen als het NiZA. Het NiZA wordt verweten een desinformatiecampagne te voeren, met als uiteindelijk doel het verwijderen van de wettig gekozen regering van Zimbabwe.

Hermes kent het stuk en voelt zich gevleid. "Het is wat veel eer voor Niza. Ik wil er nog eens zakelijk op reageren." De hoofdredacteur van de Zimbabwe Mirror is de uitgever Ibbo Mandaza, die ook buitenlandse fondsen werft voor de Grondwetscommissie. De hand die achter de column in Mandaza's krant wordt vermoed, is die van Grondwetscommissie-spreekbuis Jonathan Moyo.

Overigens wil de Mirror niet onthullen van wie het de informatie over het NiZA heeft. Hermes vermoedt dat de Nederlandse ambassade de brief van het NiZA, gericht aan minister Herfkens, aan de krant heeft doorgespeeld.

Maar heeft de Zimbabwaanse regering complotterende buitenlandse organisaties nodig om zichzelf in de nesten te werken? Oppositieleden als Morgan Tsvangirai vinden van niet.

"Wij hebben de Nederlanders niets te verwijten", verklaarde Tsvangirai tegenover de Volkskrant van 2 oktober. Los van het politieke kabaal denkt prof. Ncube dat het einde van de Nederlandse hulp de gemiddelde Zimbabwaan volkomen koud laat:

"Het was het zoveelste incidentje in de ogen van de burgers. De gevolgen worden niet gemerkt. Het leven gaat gewoon door."
Ook Tsvangirai liet zich in deze geest uit tijdens het Levend Jaarboek dat het Niza op 9 oktober in Amsterdam organiseerde.

Zambia begon een charme-offensief

Zambia bewandelt de weg van de vleierij. Een charme-offensief noemde Africa Confidential van 11 juni 1999 het: sinds de gele kaart staan voor de Nederlandse ambassadeur alle presidentiële deuren open. Ambassadeur Karel de Beer reageert: "Charme-offensief? Vind ik niet. Wij hebben over onze positie geen misverstand laten bestaan. We hebben een zakelijke discussie op een aantal terreinen. Corruptie, het politieoptreden, dat zijn problemen. Maar binnen controleerbare proporties."

Copper roemt de voortvarendheid waarmee de Zambianen actie hebben ondernomen om het een van hun topdonoren naar de zin te maken. Kans van slagen heeft het zeker, en het Zambiaanse Ministerie van Financiën neemt daar alvast een voorschot op. In september stuurde het ministerie een circulaire naar de Western Province, waarheen veel Nederlandse hulpgelden gaan. Er werd met geen woord gerept werd over goed bestuur en goed beleid.

Of Zambia in aanmerking komt voor Nederlands geld heeft te maken met de absorptiecapaciteit; volgens de circulaire blijft zeven miljoen gulden onbesteed. Er werd daarom dringend om nieuwe projecten gevraagd. Voor de Zambianen maakt het allemaal bitter weinig uit: hun levenstandaard blijft gestaag dalen, hulp of geen hulp.

Washington

Als er één ding duidelijk wordt uit de vergelijking tussen Zimbabwe en Zambia, dan is het wel dat goed bestuur en goed beleid maar een onderdeeltje vormen van de Nederlandse beoordeling. De Nederlandse media zijn belangrijk. Zambia was buiten beeld en kon in de luwte gewoon doorgaan met z'n wanbeleid. Wat de Nederlandse politiek vindt, is belangrijk. In het geval-Zimbabwe had de Tweede Kamer weinig boodschap aan de trends die door de beleidsmedewerkers op het ministerie werden gezien, en al evenmin aan de langdurige hulprelatie die Nederland met Zimbabwe onderhield.

En dan is er nóg een factor die niet mag worden uitgevlakt: Washington, vestigingsplaats van de Wereldbank en het IMF. Het is belangrijk door Washington aardig gevonden te worden. Zambia staat bij de Bank als lichtend voorbeeld te boek; Mozambique komt in aanmerking voor schuldenverlichting omdat het zich volgens het IMF zo voorbeeldig gedraagt. Goed bestuur en sociaal beleid zijn ondergeschikt: de cijfers moeten kloppen. En wie ruzie maakt met Washington krijgt straf.

Wat dat betreft had Mugabe een voorbeeld kunnen nemen aan zijn Ugandese collega Museveni: terwijl weinig tolerant, corrupt en oorlogvoerend Uganda Congo net zo hard leeghaalt als weinig tolerant, corrupt en oorlogvoerend Zimbabwe, prijkt het Oost-Afrikaanse land fier op Herfkens' lijst van zeventien. Uganda is een donor darling. Met de kwaliteit van beleid en bestuur in het hulpontvangende land zelf heeft het allemaal weinig te maken.