Er is een nieuwe economische wedloop om Afrika aan de gang. De Verenigde Staten en de Europese Unie zijn in Afrika in toenemende mate op zoek naar nieuwe markten en strategische bondgenoten. De markten in de eigen continenten raken immers snel verzadigd. Vooral de regio Zuidelijk Afrika, in het bijzonder Zuid-Afrika, is in trek. Heeft Afrika baat bij het getouwtrek van de westerse mogendheden? Een analyse vanuit Johannesburg.

Toen de Amerikaanse president Clinton eind maart en begin april 1998 een bezoek van twaalf dagen aan het Afrikaanse continent bracht, was dat de eerste keer dat een zittende president van de Verenigde Staten (VS) zo'n uitvoerig bezoek aan Afrika bracht. Het voerde hem naar vijf landen die Amerikaanse functionarissen als succesverhalen beschouwen (Zuid-Afrika, Botswana, Ghana, Uganda en Senegal), alsmede naar een land dat net een conflict achter de rug heeft (Rwanda). Het was voor de Amerikanen in de ware zin van het woord een oefening in public relations en een marketinginstrument voor belangrijke aspecten van Clintons buitenlands beleid. Daarbij ging het vooral om twee belangrijke Amerikaanse initiatieven: versteviging van de Amerikaans-Afrikaanse handelsbetrekkingen via de African Growth and Opportunity Act, en beheersing van regionale conflicten via het (door Frankrijk en Engeland ondersteunde) African Crisis Response Initiative (ACRI).

De reis was ook een poging om een tegenwicht te bieden tegen de groeiende aanwezigheid van de Europese Unie (EU) in Afrika, waarbij vooral de onuitgesproken rivaliteit met Frankrijk een rol speelt. Clintons belofte om met de sterkste staten en regio's in Afrika vrijhandelsverdragen te sluiten, is duidelijk een antwoord op de voortgaande besprekingen van Brussel en Zuid-Afrika over een vrijhandelsakkoord. De achtergrond van deze wedloop is dat zowel de VS als de EU Zuidelijk Afrika beschouwen als een van de meest veelbelovende regio's in de wereld: een nieuw economisch en politiek paradijs. Bedenk dat Zuid-Afrika de sterkste economie van Afrika heeft en algemeen wordt beschouwd als 'de poort tot Afrika'. Verder bedraagt het gemiddelde rendement op de investeringen van Amerikaanse ondernemingen die hier zaken doen maar liefst dertig procent.

Verleggen van lasten

Mandela wil niet aan Clintons leiband lopen [ Foto: © Sasa Kralj/ iAfrika Photos ]

Het buitenlands beleid van de VS tegenover Zuid-Afrika was lange tijd ontegenzeggelijk onduidelijk, in het bijzonder na afloop van de Koude Oorlog. Maar in de zes jaren die Clinton nu aan het bewind is, is het steeds consistenter geworden: Zuid-Afrika wordt omarmd als de regionale mogendheid die de toegang van de VS tot Afrika moet garanderen.

Vanaf 1992 hebben de VS geprobeerd de veranderingen in Zuid-Afrika krachtig te ondersteunen, zowel economisch als politiek. Al meteen beschouwde Clinton Zuid-Afrika als een 'spil' en een 'opkomende grootmacht'. Vice-president Al Gore heeft het altijd over Zuid-Afrika als 'partner', wat resulteerde in de oprichting van een Amerikaans-Zuid-Afrikaanse bilaterale commissie, met hemzelf en collega-vice-president Mbeki als stuwende krachten. Bij zijn recente bezoek aan Zuid-Afrika sprak de Amerikaanse president van een 'nieuw strategisch partnerschap' van de VS, Zuid-Afrika en andere Afrikaanse staten, gebaseerd op de gemeenschappelijke inzet voor democratische beginselen, eerbiediging van de mensenrechten, economische groei en wederzijdse veiligheid.

Deze verwijzing naar partnerschap bevat een nieuw element, vanwege veranderingen in het Amerikaanse denken over conflictbeheersing in Afrika. Nadat ze in 1990-1992 haar vingers had gebrand in Somalië, heeft Washington geprobeerd zich los te maken van Afrika. Na de beestachtige volkerenmoord in Rwanda herzagen de VS echter hun houding tegenover vredeshandhaving in Afrika in mei 1994. Ze kozen voor 'het verleggen van de lasten', en dat betekende vooral dat Zuid-Afrika als regionale politieagent het strijdperk van ruziënde Afrikaanse staten zou moeten gaan aanharken.

Deze Amerikaanse keuze was geen succes, want Zuid-Afrika bleek niet erg gebrand op betrokkenheid bij vredeshandhaving. Voor die tegenzin van Pretoria bestaan wel wat redenen - noem het alibi's - zoals de dringende sociaal-economische noden aan het thuisfront, de nog steeds voortgaande ingewikkelde herstructurering van de strijdkrachten, en vooral de twijfels of andere Afrikaanse landen de bemoeienis van Zuid-Afrika met vredesoperaties wel zouden accepteren.

Bill en Hillary op bezoek bij een huisvestingsproject in Philippi, een townshipo bij Kaapstad [ Foto: © Tessa Gordon/iAfrika Photos ]

De Zuid-Afrikaanse weerstand dwong Washington tot een hernieuwde ommezwaai. En daarvoor had ze nóg een reden: de gekozen weg zou fnuikend zijn geweest voor Amerika's kansen om de onontgonnen economieën en markten van Afrika te exploiteren. Nu moedigt Washington de Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAE) en de Zuidelijk-Afrikaanse Ontwikkelingsgemeenschap (SADC) aan om meer te gaan doen aan het eigen toezicht op verkiezingen en conflictpreventie. De Amerikaanse regering stelde in 1995 bijvoorbeeld 2,6 miljoen dollar ter beschikking van de OAE voor het opzetten van een centrum voor conflictoplossing. Het was van meet af aan de bedoeling dat Amerikaanse militairen een centrale rol in de plannen zouden krijgen; het beleid moest immers de verlichte belangen van het Witte Huis in Afrika dienen. Deze wens blijkt in Afrika inmiddels uiterst impopulair, zeker ook in Pretoria.

Effect voor Afrika

Wat is het effect van de reis van Clinton, gezien vanuit het oogpunt van (Zuidelijk) Afrika?

Clinton merkte dat bij Afrikanen sterke weerstand bestaat tegen de Amerikaanse initiatieven. In het bijzonder Zuid-Afrika bestreed het uitgangspunt van de African Growth and Opportunity Act: trade not aid. Het land riep Washington op de hulp niet te laten varen. Pretoria uitte ook de kritiek dat de VS onder de noemer van het African Crisis Response Initiative probeert Afrikaanse vredesinitiatieven te domineren. Met hun gevit en gezeur probeerden president Mandela en vice-president Thabo Mbeki onmiskenbaar te laten zien, dat ze staan op een onafhankelijke koers van de buitenlandse politiek van de republiek. Na de rechtstreekse interventie in het Zaïre van Mobutu had Zuid-Afrika de wind van voren gekregen vanuit bepaalde Afrikaanse kringen; het land zou aan de leiband van de VS lopen, als de Afrikaanse stroman van Uncle Sam. Zuid-Afrika probeert dat verwijt te ontkrachten.

Clinton is duidelijk ten dele gezwicht voor deze hang naar onafhankelijkheid. Niet alleen herriep de Amerikaanse president zijn standpunt over de verhouding tussen hulp en handel, hij beloofde ook de VS-hulp aan Afrika terug te brengen naar het oude, hoge niveau. Helaas voor de Afrikanen was er geen sprake van een Marshall-plan voor het continent. Een andere teken van Clintons pragmatisme betrof het Afrikaanse schuldenprobleem. Clinton bood Afrika zo'n 1,6 miljard dollar aan schuldverlichting. Bedenk daarbij overigens dat Afrika's schuldenlast de ongelofelijke omvang van 230 miljard dollar heeft.

Het antwoord op de vraag wat de African Growth and Opportunity Act voor Afrika kan betekenen, hangt af van de interpretatie van de plannen. De beoogde wet maakt de Amerikaanse markt toegankelijker voor producten uit landen ten zuiden van de Sahara. Verder komen er fondsen voor de ontwikkeling van de particuliere sector en de infrastructuur in Afrika, en wordt regionale integratie ondersteund. Op den duur zullen vrijhandelszones worden ingesteld met de sterkste regio's en landen van Afrika. De voorgestelde wet belooft ook 'speciale beloningen' voor de staten die het snelst politieke en economische hervormingen doorvoeren.

Het was de Amerikaanse bedoeling om met het wetsontwerp Brussel te verrassen. De voorgestelde handelswetgeving is per saldo vooruitstrevender dan de voorstellen van de EU. Dat is vooral omdat de wet een tamelijk vergaande poging is om Afrikaanse goederen toegang tot de Amerikaanse markt te bieden. Als het Amerikaanse Congres meewerkt, kan de Afrikaanse handelswaar zelfs profiteren van een onbeperkte toegang zonder enige quotering. Het is echter uiterst onwaarschijnlijk dat de conservatieve lobby van de zuidelijke staten zich zal neerleggen bij een toelating van Afrika's sterke textielindustrie tot de Amerikaanse markt. Veel critici beweren dan ook dat de Amerikanen zich zo op de borst slaan over het openstellen van hun markt, juist omdat er nauwelijks concurrentie uit Afrika zal komen.

De Europese Unie daarentegen stelt zich uiterst protectionistisch en defensief op, vooral op het punt van de kwetsbare Europese landbouw. Zuid-Afrika heeft vanwege zijn overheersende positie in deze sector grote problemen bij het ophanden zijnde vrijhandelspact met de EU. De Fransen, Spanjaarden en Duitsers lopen voorop met het subsidiëren van hun luidruchtige landbouwlobby, in die mate dat het hele begrip 'vrijhandel' er een aanfluiting door wordt. Het Europese protectionisme ten aanzien van de eigen agrarische sector is in feite de allesoverheersende oorzaak van het bijna totaal mislukken van de onderhandelingen tussen de EU en Zuid-Afrika.

Valstrik

Voorlopig staan de Amerikanen op voorsprong in de strijd om de toegang tot de markten. Maar als je het wetsontwerp leest, krijg je de indruk dat de keuze van de gebieden waarmee Uncle Sam vrijhandel wenst te bevorderen, meer het belang van Amerika dient dan dat van de meeste Afrikaanse landen.

De Amerikanen staan op voorsprong in de strijd om de markten

Ten eerste beschikken de laatste bij gebrek aan een sterke industrie niet over producten die kunnen worden uitgevoerd naar de VS - afgezien dan van grondstoffen, waarvan we de uitvoer evenwel tot het minimum proberen te beperken. Ten tweede maakt vrijere handel het voor Amerikaanse ondernemingen gemakkelijker in Afrika te investeren zonder tegen allerlei wettelijke obstakels aan te lopen. Het risico bestaat dat arme Afrikaanse landen vooral gevaarlijke industrieën zullen aantrekken en handelsactiviteiten zullen bevorderen die in de rijkere landen verboden zijn.

Een ernstig bezwaar dat aan het wetsontwerp kleeft, is dat het bewust kiest voor het belonen van sterke staten, de winners, en het afstraffen van de losers. Wat nog meer zorgen baart, is dat de beslissing over welke landen in aanmerking komen voor de voordelen die de wet biedt, is voorbehouden aan de Amerikaanse president. Dit betekent ook dat alle uitvoeringsorganen van het akkoord verantwoording moeten afleggen aan de Amerikaanse president, en aan niemand anders. Deze valstrik in de overeenkomst doet ernstig afbreuk aan de geest van partnerschap waarop Clinton zich beroept. Maar hier zit de moeilijkheid voor Zuid-Afrika en andere Afrikaanse landen: in plaats van alleen maar te klagen over de opgelegde voorwaarden, zullen ze moeten komen met heldere en haalbare alternatieven.

Als we kijken naar het veiligheidsbeleid, dan zien we dat er steeds vaker gesproken wordt over Afrika's eigen verantwoordelijkheid voor Afrikaanse veiligheidsproblemen. Maar de vraag moet misschien omgedraaid worden: wat moeten de westerse mogendheden doen ter aanvulling en ondersteuning van de Afrikaanse inspanningen? Clinton heeft plechtig verklaard dat het niet Amerika's doel is de baas te spelen bij Afrika's veiligheidskwesties. Evenmin wil Amerika zich voortaan afzijdig houden van deze kwesties, verzekerde de president. Hij stond onder druk om de angst weg te nemen dat de VS geen ernst zouden maken met de opbouw van Afrika's capaciteiten. Clinton kondigde aan een Afrikaans Centrum voor Studie naar Veiligheidsvraagstukken op te richten, een regionaal centrum gemodelleerd naar het in Duitsland gevestigde George C. Marshall Center en opgezet in samenspraak met Afrikaanse landen. Het centrum zal werken aan een grotere effectiviteit van de besluitvorming over nationale veiligheid binnen democratische regeringen.

Nieuw Afrikanisme

Op het gebied van politieke democratisering heeft Clinton samenwerking gezocht met de generatie van de zogenaamde 'nieuwe Afrikanen', ook wel omschreven als de voorstanders van een 'nieuw Afrikanisme'. Daartoe behoren regimes die na bittere en vaak langdurige conflicten en opstanden aan de macht zijn gekomen in de Hoorn van Afrika, de regio van de Grote Meren en Zuidelijk Afrika: Meles Zenawi van Ethiopië, Isaias Afeworki van Eritrea, Yuweri Museveni van Uganda, Paul Kagame van Rwanda, Laurent Kabila van de Democratische Republiek Congo. Ook Thabo Mbeki van Zuid-Afrika is een vooraanstaand lid van deze groep. De leiders verschillen politiek gezien aanmerkelijk. Geen enkele, behalve mogelijk Mbeki, is een overtuigde democraat. Wel denken ze eender over belangrijke zaken als stabilisering en hervorming van de economie: de markt achten ze van primair belang voor de vernieuwing van Afrika. En ze zijn tegen het paradigma dat het Westen overal de schuld van geeft.

Waar komt hun nieuwe paradigma op neer? Deze leiders lijken de nadruk te leggen op het belang van Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen, en op de plicht van Afrika om zijn toekomst in eigen hand te nemen. De 'nieuwe' Afrikanen benadrukken het wezenlijke belang van Afrika's capacity building, en ze verwerpen de bereidwilligheid van hun voorgangers om zich te onderwerpen aan de VS, Frankrijk, de Wereldbank en het IMF. In plaats van simpelweg het Westen de schuld te geven, willen de betrokken staten nieuwe strategische allianties met het Westen aangaan, met hopelijk positieve effecten voor het continent.

Maar het simpelweg omarmen van deze leiders, zonder kritische vragen te stellen, is discutabel. Zuid-Afrika is een democratie - zij het een broze - maar veel van de overige genoemde landen vinden het in eigen hand nemen van de toekomst belangrijker dan democratie.

Waar het hier vooral om gaat, is of de nieuwe leiders een uitweg bieden uit de problemen waarmee Afrika te kampen heeft. Hoe verhoudt zich hun aanpak met de Amerikaanse en Europese opvatting van democratie? Het verwerpen van het 'westerse democratische model' kan een handig voorwendsel zijn voor het bestendigen van een autocratische regeerstijl onder het mom van 'Afrikaanse democratie'. De VS erkennen dat de westerse weg naar de democratie niet de enig denkbare is, maar het is van belang om te bekijken hoe deze nieuwe leiders het vraagstuk van de democratie aanpakken. Het is nog niet uitgemaakt of zij wel vinden dat regeringen rekenschap dienen af te leggen van hun daden, en of ze iets doen aan vermindering van het lijden van de behoeftigen binnen hun samenlevingen.

Om kort te gaan, voor een werkelijke aanpak van Afrika's gigantische politieke, sociale en economische problemen zullen de continenten niet louter op eigen kracht moeten vertrouwen. Er is een kritische samenwerking noodzakelijk met andere machten uit Zuid en Noord. De VS en de Europese mogendheden zullen - hoe dat ook zal uitpakken - een sleutelrol blijven vervullen in Afrika. Aan de Afrikanen de verantwoordelijkheid om te zorgen dat de VS en de EU in de toekomst Afrika meer goed dan kwaad doen.

Chris Landsberg is onderdirecteur van het Centre for Policy Studies in Johannesburg.
Claude Kabemba is analist buitenlands beleid bij hetzelfde instituut.