In mei 1997 is het drie jaar geleden dat de regering-Mandela aantrad in Zuid-Afrika. De overgang naar de democratie verliep sindsdien soepeler dan verwacht. Het economisch herstel daarentegen kwam teleurstellend slecht van de grond. De regering maakte daarom halverwege 1996 een opmerkelijke ommezwaai. Politiek gezien verschoof het economisch beleid van links naar centrum-rechts. Een analyse.

Leidraad bij het economisch beleid van de Zuid-Afrikaanse regering was tot voor kort het Programma voor Reconstructie en Ontwikkeling, beter bekend onder zijn Engelse benaming Reconstruction and Development Programme (RDP). De alliantie van het ANC, de vakcentrale Cosatu en de Zuid-Afrikaanse communistische partij (SACP) had dit programma bij de algemene verkiezingen van 1994 gepresenteerd als centraal beleidsstuk.

Een van de belangrijke verdiensten van het stuk is, dat het een heldere en uitvoerige beschrijving geeft van alle vormen van scheefgroei in de Zuid-Afrikaanse maatschappij. Volgens het RDP zijn vier programma's essentieel bij het verbeteren van de ondragelijke levensomstandigheden waaronder de meerderheid van de bevolking leeft, een gevolg van de apartheid. Het eerste is het voorzien in de basisbehoeften van de armste veertig procent van de bevolking; zeventien miljoen mensen die onder de absolute armoedegrens leven. Het tweede programma betreft de ontwikkeling van het sterk verwaarloosde 'menselijk kapitaal'; daarbij gaat het vooral om de Afrikanen. Bij het derde programma gaat het om een fundamentele hervorming van de economie, en bij het vierde om democratisering van staat en maatschappij.

Er valt voor geen zinnig mens iets af te dingen op de noodzaak en urgentie van deze programma's. Maar van meet af aan was zonneklaar, dat de gestelde doelen aan de onrealistische kant waren, op het utopische af.

Er zouden binnen vijf jaar ten minste één miljoen goedkope huizen worden gebouwd. Van mei 1994 tot vandaag zijn er nog niet meer dan 120.000 gerealiseerd. Volgens het programma voor landhervorming zou binnen vijf jaar dertig procent van de landbouwgrond worden herverdeeld. Er zijn drie jaren voorbij en er is nog haast niets gebeurd.

Van een fundamentele hervorming van de economie kwam weinig terecht, noch van een rechtvaardiger inkomensverdeling. De economische groei - 3 procent in 1994 en 1995 en 2 procent in 1996 - ging nauwelijks gepaard met een toename van het aantal banen. De werkloosheid bedraagt nog steeds veertig procent van de beroepsbevolking (zo'n zeven miljoen mensen). Er zijn zelfs aanwijzingen de inkomensverdeling sinds 1991 schever is geworden.

Succesverhalen zijn er ook. Dat betreft bijvoorbeeld het programma voor drinkwatervoorziening, rioolwaterzuivering en afvalverwerking. Ook bij de elektrificatie zijn redelijke vorderingen geboekt, hoewel minder dan gepland. De herverdeling van medische voorzieningen ligt aardig op koers. Dat proces heeft wel pijnlijker uitgepakt dan verwacht. Om het platteland van het nodige te voorzien, moest er gekapt worden in de hoog ontwikkelde voorzieningen in de steden. De hervorming van de medische sector ligt inmiddels dan ook politiek uiterst gevoelig. Bij de onderwijshervorming is iets dergelijks aan de hand. In beide sectoren heeft de hervorming geleid tot een kwaliteitsdaling.

Redelijk succesvol - zo niet té succesvol - waren ook de RDP-programma's gericht op de democratisering van staat en maatschappij. De politieke macht is op zowel landelijk als provinciaal niveau - op één provincie na, de Westkaap - tegenwoordig stevig in zwarte handen. Het principe van de positieve discriminatie (regstellende optrede) is nogal strikt toegepast en daardoor is een groot deel van het overheidsapparaat inmiddels 'geafrikaniseerd'. In de particuliere sector gaat het dezelfde kant op, zij het wat minder vergaand. Dankzij dit beleid kwamen er nieuwe banen voor de bovenlaag van zwarte 'insiders'; het effect voor de zwarte 'outsiders', de onderste veertig procent van de bevolking, was minimaal.

Serieuze belemmeringen

Het eigenlijke probleem van het RDP schuilt in de uitvoering. De regering is tegen serieuze belemmeringen aangelopen, met name op sociaal-economisch terrein. In de periode van de anti-apartheidsstrijd koesterden de bevrijdingsbewegingen de mythe dat (blank) Zuid-Afrika een zeer rijk land is. Nadat de organisaties de regeringsgebouwen betrokken hadden, hebben hun leiders - zo geven ze zelf toe - heel wat bijgeleerd. Een van de harde feiten waarvan ze doordrongen raakten, was dat de Nationale Partij na 46 jaar apartheid in feite een vrijwel failliete boedel had nagelaten.

Aan het begin van de jaren zeventig lag de levensstandaard voor de blanken inderdaad hoger dan vrijwel overal elders in de wereld. Twintig jaar binnenlandse strijd bracht ernstige schade toe aan de Zuid-Afrikaanse economie. De jaren tussen 1973 en 1994 werden gekenmerkt door stagflatie en toenemende werkloosheid. Het reële inkomen per hoofd van de bevolking daalde met bijna twintig procent. De investeringen in vaste activa (gemeten als percentage van het bruto nationale product, bnp) halveerden bijna, grotendeels als gevolg van het afkalven van de buitenlandse investeringen. Omdat tijdens de langdurige stagflatie de binnenlandse besparingen ook drastisch daalden, kon Zuid-Afrika eigenlijk niet zonder de buitenlandse investeringen.

Zuid-Afrika zat in 1994 financieel volkomen in het slop. De staatsschuld was hoog opgelopen en bedroeg in 1996 300 miljard rand (ruim 110 miljard gulden). Dat is 57 procent van het bruto nationaal product, tegen nog maar 32 procent in 1980. Oorzaken zijn de hoge defensie-uitgaven van de jaren zeventig en tachtig, en de structurele corruptie, die vanaf 1985 een soort ziekte werd.

Een andere onplezierige les die de nieuwe leiders moesten leren, was dat er weinig rek zit in de belastingheffing. Wat de zaak nog erger maakt, is dat de rijkere blanken steeds meer de neiging hebben om hoe dan ook geen belasting te betalen - tenminste niet aan een zwarte regering. De inning wordt bovendien gehinderd door de ondoelmatige organisatie ervan.

Aan de uitgavenkant van de staatsbegroting was de erfenis nagelaten door de vorige regering rampzalig. Onder de apartheid waren de sociale voorzieningen volkomen scheef verdeeld: per hoofd ging er in 1990 vier keer zo veel naar blanken als naar Afrikanen. Het binnen een redelijke termijn ongedaan maken van die ongelijkheid is niet alleen een enorm karwei, maar zal ook uiterst pijnlijk zijn.

Een gigantisch probleem is ook het buitengewoon groot aantal mensen dat werkzaam is in de publieke sector. Dat is niet alleen te wijten aan het uit zijn krachten gegroeide 'blanke' ambtenarenapparaat, maar ook aan de onverantwoordelijke praktijken op dat punt van de negen thuislandregeringen. Het ombuigen van de staatsuitgaven en het rationaliseren en vernieuwen - lees: afrikaniseren - van de werkgelegenheid in de publieke sector vormen dan ook een geweldige opgave.

Afnemend vertrouwen

Gedurende wat wel de wittebroodsweken van de nieuwe regering werd genoemd, de periode van mei 1994 tot februari 1996, steeg de economische groei, ondersteund door een flinke toevloed van buitenlands kapitaal, tot 3 procent. In de twee decennia daarvoor was de groei blijven steken op 1,7 procent. De regering-Mandela oogstte bewondering in de wereld, maar de economische hulp vanuit het buitenland bleef ver achter bij wat het ANC had verwacht.

De scherpe waardedaling van de rand tussen februari 1996 en februari 1997 - van 3,60 naar 4,41 rand per dollar - is een aanwijzing voor het gebrek aan vertrouwen dat het buitenland heeft in de Zuid-Afrikaanse economie en in de regeringsmaatregelen ter verbetering van het investeringsklimaat. Daarbij speelden overigens ook het geweld en de misdaad in het land een negatieve rol.

Er is het laatste jaar heel wat gewetensonderzoek gedaan naar de oorzaken van het (toenemende) gebrek aan buitenlands vertrouwen in de Zuid-Afrikaanse economie. De traditionele blanke politieke partijen en de blanke ondernemers hameren erop dat de afname te wijten is aan het inefficiënte beleid van de nieuwe regering. De ANC-alliantie (ANC-Cosatu-SACP) van haar kant blijft de schuld geven aan het wanbeheer van de apartheidsregering en aan de structureel onevenwichtige menselijke en economische ontwikkeling waarvoor deze verantwoordelijk was.

De niet aflatende kritiek van de blanke oppositiepartijen en het blanke zakenleven op de vermeende ondoelmatigheid en ineffectiviteit van de nieuwe regering is wel wat erg onbillijk en eenzijdig. Toch heeft de regering de problemen waaraan ze het hoofd moet bieden goeddeels te wijten aan zichzelf: aan de wijze waarop zij georganiseerd is, aan het gebrek aan ervaring bij het ANC, aan het beleid van positieve discriminatie.

Er bestaan organisatorische wantoestanden op de ministeries. Een belangrijke oorzaak is het ontbreken van een sterk centraal bureau van de minister-president, waardoor veel ministers hun eigen gang kunnen gaan. Dergelijke problemen worden nog versterkt door ondoelmatigheid van het ambtenarenapparaat. Soms is dat een gevolg van obstructie door ambtenaren van de oude garde. Dikwijls echter moet het worden toegeschreven aan de incompetentie van ambtenaren die hun aanstelling aan de positieve discriminatie te danken hebben. Dat positieve discriminatie nodig was, staat buiten kijf, maar de ongezond grote vaart waarmee het beleid wordt doorgevoerd baart grote zorgen. Geschoolde blanken verlaten in hoog tempo het land.

Een nieuwe strategie

De aanhoudende slechte prestaties van de Zuid-Afrikaanse economie hebben begin vorig jaar geleid tot een buitengewoon heftig debat over het macro-economisch beleid. Als uitvloeisel daarvan publiceerde het Ministerie van Financiën in juni 1996 zijn nieuwe macro-economische strategie, die was voorbereid door een groep van vijftien economen. Het document staat bekend onder de afkorting Gear, naar zijn Engelse titel Growth, Employment And Redistribution, oftewel Groei, Werkgelegenheid en Herverdeling.

Het uitgangspunt van Gear luidt dat een blijvend hogere groei slechts mogelijk is als de concurrentie gestimuleerd wordt en als de economie zich veel meer richt op het buitenland. Gear mikt op een economische groei van zes procent per jaar en een jaarlijkse groei van de werkgelegenheid met 400.000 tegen het jaar 2000. Het stuk onderstreept de noodzaak om te snijden in de overheidsuitgaven en de stijging van lonen en ambtenarensalarissen te beheersen.

De hoop is dat in het jaar 2000 de binnenlandse besparingen en de binnenlandse investeringen fors zullen zijn gestegen. Daarvoor is een kapitaalimport nodig van rond de 30 miljard rand. Een toevoer van buitenlandse investeringen van zo'n omvang vereist een veel sterkere reïntegratie van Zuid-Afrika in de wereldeconomie; om dat te bereiken is privatisering noodzakelijk, beklemtoont het document.

De ANC-regering, inclusief president Mandela, heeft de macro-economische strategie niet alleen omarmd, maar zelfs verklaard dat er aan de verschillende onderdelen niet te tornen valt. Het is opmerkelijk hoe ver het ANC dus ideologisch is opgeschoven tussen 1990 en 1996. Terwijl het zich in 1990 in economisch opzicht een flink stuk links van het midden van het ideologische spectrum bevond, kan de huidige positie eerder worden omschreven als centrum-rechts. Ideologisch gezien heeft het ANC tussen het RDP en Gear een enorme afstand overbrugd. Niet geheel verrassend ondervindt de regering dan ook de nodige problemen bij de pogingen al haar partners te overtuigen van de verdiensten van Gear. Een van de interessantste vragen voor de komende maanden is of het ANC erin zal slagen de alliantie bijeen te houden.

Het zakenleven heeft Gear van harte verwelkomd. Dat wijst op verbetering van de verstandhouding tussen staat (vooral door de zwarten beheerst) en kapitaal (vooral in handen van de blanken). De conclusie is dat de politieke en economische machtsstrijd in het nieuwe Zuid-Afrika nog verre van voltooid is.

Economisch gezien zal Gear waarschijnlijk te optimistisch zijn. De voornaamste kritiek die tegen Gear is in te brengen, is haar eenzijdige gerichtheid op economische maatregelen. De opstellers hebben zich geen rekenschap gegeven van de maatschappelijke voorwaarden waaronder zo'n strategie kan slagen. Dat valt te betreuren, in een land met een zo sterk gespleten maatschappij en met zo veel geweld en criminaliteit.

Er valt nauwelijks aan te twijfelen wat Zuid-Afrika op dit moment - na een eeuw discriminatie en apartheid - in de allereerste plaats te doen staat. Het moet werken aan het opbouwen van de maatschappij, in de breedste zin van het woord. Het ernstigste probleem van het huidige Zuid-Afrika is de afwezigheid van een goed gestructureerde samenleving. Er is een Zuid-Afrikaanse bevolking, maar daarmee nog geen 'maatschappij'. We delen niet dezelfde waarden, er zijn geen tegenstellingen die dwars door de geledingen lopen en we hebben geen gemeenschappelijke geschiedenis - al die dingen die nodig zijn van een bevolking een gemeenschap te maken. Er zijn tekenen dat er een civil society aan het opkomen is, maar die is nog te gefragmenteerd om te kunnen bijdragen aan de samenlevingsopbouw en het nodige tegenwicht te bieden aan wetteloosheid en corruptie.

De conclusie luidt dat er een nieuw RDP nodig is, waarin samenlevingsopbouw en verzoening de hoofdzaak vormen. Dat zal een onmisbare aanvulling op Gear blijken te zijn. Het is een eerste vereiste voor een op kapitalistische leest geschoeid economisch stelsel. De Zuid-Afrikanen kunnen geen steun vanuit de wereldeconomie verwachten, als recht en orde niet zijn hersteld binnen een maatschappij die gebaseerd is op beschaafde waarden.